ドイツ社会都市の可能性

企画に当たって

「都市」が社会政策の主たる担い手

　ドイツの地域を見て回っていると、印象的なのが地方都市の活力である。連邦制国家であるドイツにおいて、もともと各地域は多様である。ハンザ同盟の自由都市の伝統を継ぐハンブルクやブレーメンのように、連邦を構成する州となっている都市自治体もある。しかしながら、重要なのは連邦制だけではない。雇用不安、コミュニティーの形骸化、衰退地域の環境悪化など、現代の都市が抱える問題について、連邦や州の政府と並んで市の役割が大きいことが注目に値する。キーワードは「社会都市」である。

　といっても、人口面から見れば、ドイツの都市の規模は決して大きくない。ドイツの都市の過半数は人口2万人以下で、10万人もいれば「大規模都市」になる。人口減少が問題となっている日本の地方都市にとっても、人口10万人に満たないドイツの都市が、多様な社会政策の主たる担い手になっていることは参考となるはずだ。

NPOの活動を基盤に、都市再整備とコミュニティー再生政策を一体化

　「社会都市」プログラムが始まったのは1999年である。施設の老朽化や産業構造の変化に対応するための再開発や、移民に対する住宅環境の整備を目的として始まったが、東京都市大学教授の室田昌子氏によれば、主眼が経済活性化から社会問題の解決へと移行していったという。その鍵は住宅・市街地のリノベーションと、世代を超えて地域を継承するソフト面の再生という、ハードとソフトの施策統合的アプローチにあった。

　帝京大学教授の山本健兒氏もまた「住民のエンパワーメント」を強調する。中等学校中退者などに対する資格取得支援や、祭りなどのコミュニティー活動を住民自らが行えるようにするための支援が行われているが、注目すべきは「地区マネージャー」の存在である。行政と住民の間に立って住民のよろず相談業務にあたる地区マネージャーの多くは、キリスト教系や労働組合系福祉団体などのNPOのメンバーである。質・量において充実するNPOの分厚さがドイツの「社会都市」の基盤となっている。

都市住民全体をカバーし、連帯を高める

　そもそも「社会都市」という場合の「社会的（sozial）」とはどういう意味か。東京大学教授の馬場哲氏によれば、このドイツ語には「社会全体を見渡し、互いに助け合い、社会が分裂せず、統合を維持する」というニュアンスがある。現在の社会都市のプログラムにもまた、一部の貧困層の救済に止まらず、都市の住民全体をカバーし、その連帯を高めるという発想がある。専門職として強い裁量権を持つ上級市長のリーダーシップの下、都市が互いに競い合いながら社会的課題の解決を目指してきた点に、現代ドイツの社会都市につながる歴史的な意義が見いだせるだろう。

　ドイツの中でも先進的に都市内部の衰退地区再生プログラムに取り組んだのがハンブルク市である。同市では住民に密着した再開発により住宅・商店・オフィス・文化施設が混在し、多様な社会階層が暮らす地区の発展を目指してきた。その際、大阪市立大学教授の大場茂明氏は、社会住宅の果たした役割を説く。住宅を市場に任せるだけでは社会階層や地区による供給格差が生じる。入居者の所得などを条件に低利の公的融資を提供して住宅を供給し、公的融資の返済後は自由に貸したり転売したりできるのが社会住宅の特徴である。

　バイエルン州のエアランゲン市もしばしば注目される都市である。エアランゲン市の人口は約11万人であるが、1人当たりのGDPはドイツの全国平均の2倍に上る。大学があり、グローバル企業があることが大きいが、この地で取材を続けるジャーナリストの高松平藏氏は、同時にNPOが社会都市プログラムにあたって重要な役割を果たしていることに注目する。多様な背景を持つ住民を1つの「コミュニティー」にしているのは、NPOであり、その数はスポーツ、文化、環境問題、教育、福祉など約740にも及ぶ。このNPOと文化政策こそが、住民の町への愛着を生み、クリエイティビティの源になっている。

今こそ日本の都市も、多様な社会実験を

　このようなドイツの社会都市の取り組みについて、個別的にみれば、日本の地方自治体においても同様の施策が見られるかもしれない。しかしながら地域の経済活性化とともに社会的課題の解決を掲げ、ハード面での施設の更新や再開発を、NPOをはじめとする住民参加によるソフト面の充実と一体化した点に、ドイツの社会都市の独自性が見いだせる。多様な世代と社会階層、さらには外国人世帯を交わらせることで、新たな都市のアイデンティティーや地域への愛着を生み出している点は、日本の地方都市にとっても重要なヒントとなるはずである。

識者に問う

ドイツの社会都市プログラムとは何か。日本への示唆は何か。

　ドイツの都市再生は、インフラ改善や住宅団地再生を中心とした都市・住宅政策と、移民政策や教育・福祉政策などを組み合わせて、統合的に実施していることが大きな特徴だ。老朽化した住宅・市街地のリノベーションを行いながら、コミュニティー強化、就労促進、障がい者・高齢者や移民への支援、青少年教育などを連携させることで、持続可能な地域コミュニティーの再生や地域経済の活性化を図る。

　この政策は「社会都市」プログラムと呼ばれ、1999年に始まった。例えば、子どもが増加し、空き家・空き地を活用して、遊び場にする場合には、公園などのハードの建設に終わらず、子どもの健全な育成を目的とするソフト面のプログラムが実施される。あるいは、移民が多い地区ならば、住環境やコミュニティー拠点を整備するだけではなく、ドイツ語の訓練を子どもや親にも提供して社会統合を図り、地域との交流や就労を促す、といった活動が連携して行われる。また、工場の移転により跡地が生まれた地域では、再生可能エネルギーや観光業などを促すための土地利用転換が行われる。併せて、地域内の余った施設を活用して、失業者に職業訓練を実施したり、起業の促進や、人材・イノベーションを呼び込むといった施策が行われる。当初は経済の活性化にも主眼が置かれたが、現在では都市の環境改善と社会問題を解決する手法としてより積極的に活用されている。

　こうした統合型アプローチ、すなわち、老朽化や経済・社会環境の変化によって生じた都市の社会的問題を、ハードとソフトの施策統合的なアプローチで構造的に解決を図り、都市の再生や魅力創出につなぐ、という試みは、日本にも参考になる。日本では、再生が必要な老朽市街地の多くで若者が減り、高齢者が孤立している。高齢者のグループと若者のネットワークは乖離（かいり）し、「多世代」で話し合い協力し合う場が限られており、世代間の承継もできていない。新しい市街地に変えていくには、まずは、住宅・市街地のリノベーションが必要であり、老朽化したインフラ、老朽化し空き家化した住宅、管理不全な緑などをエリアで改善することが望まれる。加えて、若い人を呼び戻せる魅力をつくり、世代を超えて地域を継承するソフト面の再生が必要だ。

識者に問う

ドイツの社会都市プログラムとは何か。日本への示唆は何か。

　1960年頃のドイツの都市ではどこでも、都心近くに、住宅建屋や住環境の質が低い街区が存在していた。それらの街区は、19世紀後半以降の産業化時代に工場労働者向け集合住宅密集地として建設された。当時の水準からみて良好な「社会住宅」もあったが、1960年代、郊外に、現代的水準に見合う「社会住宅」が建設されると、そこに転居する人々が続出した。転居できないドイツ人がその街区に住み続ける一方で、空き家には、外国人労働者が家族を呼び寄せて集住するようになった。1970年代には、都心の住宅街区を改善する必要があるとの認識が高まり、連邦政府の財政支援を受けて、住宅供給に責任をもつ都市自治体やその監督下にある公共企業などによって街区改修が始まった。他方で、1960年代に建設された郊外の大規模集合住宅とその地区も次第に老朽化し、住環境としてなんらかの欠陥を抱えている場合には、失業者やシングルマザーなどの社会的弱者や、外国人が集住する場所となっていった。

　そこで、1990年代に入ると、住宅及び住環境が劣悪で、かつ、「社会問題」を抱える街区を改善するための「社会都市」プログラムが、連邦・諸州・都市自治体の協力で本格的に進められた。プログラムの特徴は、住宅や物理的な住環境の改善だけでなく、住民のエンパワーメントに役立つ事業を進めることにある。ドイツでは、職業資格の取得によって初めて安定した生活が可能になる。中等学校中退者などに対する資格取得支援や、街区祭りを含むコミュニティ活動を住民自身が企画実行できる力をつけるための支援が行われている。各街区には、住民のよろず相談業務に当たる「地区マネージャー」と呼ばれるスタッフが配置され、行政と住民の間に立って街区活性化に尽力してきた。

　ドイツでは、都心近くであれ郊外であれ、社会的弱者のために、古くからカトリック系、プロテスタント系、労働組合系、その他の社会福祉団体が活動してきた。地区マネージャーの多くはそうしたNPOのメンバーであり、NPOの力があるからこそドイツ社会は機能している、と言えるのではなかろうか。NPOの活動基盤が日本と異なる点はあるが、日本がドイツの「社会都市」プログラムから学ぶものは多いはずだ。

識者に問う

ドイツの社会都市プログラムとは何か。日本への示唆は何か。

　ドイツは伝統的に分権国家で都市の独立性が強く、強力な都市行政を基礎に制度や政策が構築されている。その1つが社会都市プログラムであり、ドイツ史のなかで都市が果たしてきた役割を受け継いだものと理解することができる。

　19世紀後半の工業化の進展に伴い、ドイツでも都市に人口が集中し、住宅、衛生、貧困、失業等の都市問題が生じた。これらの解決にまず取り組んだのが都市である。当時は、19世紀初頭のプロイセン改革により都市は国家に組み込まれながらも、なお強い自治権と高い財政的自立性をもっていた。上級市長は都市専門官僚であり、任期は12年と長く、強い裁量権を持っていた。諸都市は互いに連携しながら競い合った。

　この時期の都市は「社会都市（Sozialstadt）」と言われ、第1次世界大戦後に成立したドイツ的福祉国家の先駆形態とされる。「社会国家」のもとで、ドイツの社会政策の中心的担い手は都市から国家に移ったが、ナチ期、第2次世界大戦後の連邦共和国の成立を経て、1970年代以降の地方分権化のなかで、再び都市の役割が大きくなった。

　「社会的（sozial）」というドイツ語には、社会全体を見渡し、互いに助け合い、社会が分裂せず、統合を維持するというニュアンスがある。それを行政法学者フォルストホフが理念化したのが「生存配慮」である。市民生活に不可欠なものを、低所得層だけではなく「すべての住民」に、行政が責任を持って保証することを意味する重要な概念だ。国家の一部としての都市が、市民生活に不可欠な電気・ガスや交通を整備し、教育、救貧、衛生などの問題にも対処することを表現している。

　現在の社会都市プログラムも、一部の層の救貧にとどまらず、都市住民全体をカバーし、地区、都市全体をまとめるという発想が基本にある。それは、歴史的な「社会的」という理念を引き継いでいるといえよう。その連続性の上に、民間やNPOなどの新しい力を取り入れながら、問題のある地区の底上げを図るという新しい狙いを持たせたのが、現在の社会都市プログラムであると言えるであろう。

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ドイツの社会都市プログラムとは何か。日本への示唆は何か。

　ドイツはもともと州ごとの格差が大きい。移民など地域住民の構成も場所によって大きく異なる。州や自治体間の格差が大きい社会のなかで、各自治体がどのように地域内の住民全体に一定の生活水準を保障するかの議論から生まれたのが、社会都市プログラムだ。その1つの柱である住宅政策は、市場の需給調整機能を重視していることが特徴となっている。

　その源流は、住宅窮乏状態にあった第2次世界大戦後、広範な国民層への住宅供給を目的に、公的助成による住宅が建設されたことに遡る。住宅は、市場に任せるだけでは、社会階層、あるいは地区によって供給格差が生じてしまう。そこで、入居者の所得などに条件をつけた低利の公的融資を法人・個人を問わず提供し、大量の住宅を供給させた。これを「社会住宅」と呼ぶが、これはドイツ特有の概念であり、公営住宅を指すのではなく、公的資金が未返済状態にある住宅のことである。したがって、公的融資の返済が済めば入居者を低所得者に限る必要はなくなり、誰に貸してもよいし、転売もできる。賃貸料の上限は地域ごとに設定されているが、金額自体は市場での需給のバランスによって決まる。こうした点が福祉政策の考え方とは異なっている。

　都市州であるハンブルクは借家への依存率が高く、国内でも住宅政策にもともと積極的だった地域だ。近年の経済成長で住宅供給が逼迫（ひっぱく）し、再び社会住宅の建設が盛んになっている。他方、都市内部の地区間格差が増大したことから、昨今では、より地区の実情に応じた施策が展開されている。州から市内の再開発事業を委託されているシュテークという組織は、州が全額出資する公社として発足したが、後に民営化された。シュテークが担ってきた行政と市民の間の調整機能も、徐々に地区ごとの住民組織などに引き継がれている。社会都市プログラムの大きな特徴でもある住民参加によって、地域の住民だからこそ分かる個別の問題への対応が可能となっている。

　衰退地区の再開発など、ドイツの中でもいち早く都市更新に取り組んできたハンブルクだが、都市再生が成功を収めたかというと、評価は一概には言えない。経済は成長しているが、地区間格差やコミュニティー分断の解消には時間が必要で、再生の途上にある。

識者に問う

ドイツの社会都市プログラムとは何か。日本への示唆は何か。

　バイエルン州北部のエアランゲン市（人口約11万人）で、筆者は取材・観察・調査を行っているが、市内複数区域で社会都市プログラムが適用されている。同プログラムは建物などの「ハード」と、市民参加などの「ソフト」の総合的な充実化支援が目的だが、一定レベルの経済力や生活の質が整った都市やエリアでも適用されるようだ。同市はその一例だが、ここでの知見をもとに、プログラムとの関係をどう理解すればよいか考えてみたい。そのためにはドイツの「都市」の特性が手がかりになりそうだ。

　一般に都市の定義は曖昧だが、ドイツの場合、歴史的経緯からイメージや制度などが比較的明確だ。加えて相対的に自治体規模が小さい。10万人クラスで「大規模都市」という位置付けで、同規模の日本の都市と質的にかなり異なる。そして経済、文化、教育、環境、福祉、市民参加など、都市全体における、総合的要素の最適化を目指す。一言でいえば、質を高めようという性質が強い。翻ってエアランゲンは高い質を実現している都市だが、それでも町全体のデータを見て、例えば世代間交流を盛んにすべきエリアがあると、都市計画として取り組む。その時に「社会都市プログラム」の申請も視野に入るわけだ。

　ここで社会都市の重要な要素の1つ、「市民参加」を見てみよう。都市は「地縁・血縁」の前近代的な人間集団ではなく、「赤の他人」の密集空間だ。だから他人同士が知り合う装置が必要で、文化政策やNPO（に相当する組織）がこれを果たす。都市を「赤の他人」の集まりから「コミュニティー」要素のある空間にするわけだ。さらにNPOは普段から深いレベルで行政に参加。これは社会都市プログラム対象地域でも同様だ。例えばスポーツ施設の計画・建設・運用という課題に対して対象区域内のスポーツクラブ（これもNPO相当の組織）が最初から関わる。こういった役割を果たすNPOが、スポーツ以外にも文化、環境問題、教育、福祉など約740もある。

　ところで、地元紙を継続的に見ていると、市がプログラム申請をすると丁寧に報じられ、都市計画局の責任者もインタビューで登場する。地域にとって重要なニュースなのだ。それにしても、全体像からいえば、同プログラムはあくまでも都市運営の延長線上にあり、都市全体の質を高める補助的なものと見るほうが理解しやすいと思う。（寄稿）

引用を行う際には、以下を参考に出典の明記をお願いいたします。
（出典）NIRA総合研究開発機構（2019）「ドイツ社会都市の可能性」わたしの構想No.40