年金制度と個人のオーナーシップ

要約

第1章　総論－公的年金のオーナーシップを考える

　本論文の総論部分として、年金のオーナーシップに関する考え方を所有権とガバナンスへの参加にわけて整理した。そのうえで、賦課方式年金の下での年金受給権の性格、通知システムの重要性、年金改革の進め方と国民の参加のあり方をまとめている。年金制度改革においては、政府と国民が年金改革の内容や財政状況に関する情報を共有することが前提である。年金制度は長期にわたる利害を調整する必要があるため、国民が理性的な選択ができるようなルールづくりが不可欠であるとしている。

第2章　年金制度の理念的基盤としての「連帯」

　わが国の年金制度を法学的見地から見た場合、その基礎付けの議論として、まず生存権理念が挙げられる。ただし、こうした基礎付けは基礎年金については妥当し得るとしても、従前生活保障という性格を有する報酬比例年金にまでは妥当し難い。報酬比例年金の規範的正当化を行うとすれば、その有力な根拠となり得るのが、「社会連帯」理念である。

　ただし、社会連帯論の展開には、いくつか留意すべき点がある。とりわけ、超少子高齢社会の到来を迎え、いわゆる格差社会の到来が有力に主張されるなどの状況下にあって、連帯の社会的基盤自体が脆弱化しているとみられる点が重要である。現実の社会状況や市民意識から大きく乖離したところに、法制度は安定的な基盤を持ち得ないことからも、社会保障制度改革を通じて、「連帯」に表象されるような社会保障の法的・理念的基盤をよりいっそう安定的かつ持続可能なものにしていくための社会的・市民的基盤を、社会保障法関係の基礎的主体である自律的個人の公共心に向けて、新たな立法や法制度改正を通じて働きかけることにより、再構築していくという理論的作業が、求められていると思われる。そうした営為を通じて、単なる財源面にとどまらない「持続可能な社会保障制度の構築」のための法的・理念的基盤も、より強固なものとなり得る。

　こうした観点から、社会保障制度における世代間所得移転のあり方としては、第1に、今後とも高齢者というカテゴリーそのものを（とくに経済的な意味での）弱者とみて給付・負担面で優遇することが適切か、第2に、たとえ医療・福祉・介護といった人的諸サービスに対する特有のニーズを有するとしても、高齢者を制度的に別扱いすること自体が、特定のカテゴリーに属する集団を一方的に保護されるべき客体として扱っていることになるのではないか、が問題となる。

　また個人の自律や主体性を尊重する筆者の見地からすれば、年金制度の構築にあたっては、「負担」（この点から社会保険の仕組みが積極的に評価される）や「参加」の契機の尊重、さらには自己情報のコントロールの確保などが求められる。また基本的な制度枠組みにかかる議論を通常の政治過程ないし議会制民主主義システムに委ねること自体の問題性との側面から、政治レベルでの超党派による年金制度の政策形成システムの構築も、有力な方向性となり得よう。

第3章　1号被保険者による国民基礎年金拠出行動のゲーム理論的分析

　本論文は、公的年金制度に対する信頼性の問題を、公的年金制度における1号被保険者（自営業従事者等）の年金拠出行動に焦点を当てて分析する。1号被保険者に対する保険料徴収の強制力はきわめて弱いので、各人が合理的に拠出するか、しないかを選択するゲームを分析し、均衡における1号被保険者の納付率の比較静学（注1）を行う。

　現行の公的年金制度をモデル化すると、国民基礎年金は、定額拠出が人口成長率を利子率として戻ってくる定額のリターンという部分（以下第1の部分という）と、国庫による拠出部分の受給資格者たちによる分け合いという部分（以下第2の部分という）との2つの部分から構成されていることがわかる。人口成長率が実質利子率よりも低いとき、第1の部分の、貯蓄の機会費用を考慮したネットのリターンはマイナスとなる。このとき、上記の2つの部分がバランスして、拠出と非拠出が無差別となるところで均衡拠出率が決定される。

　第1の部分においては、公的年金は単に人口成長率を利子率とする資産形成と同等となり、自発的貯蓄と代替的な関係に置かれる結果、人口成長率の低下・実質利子率の上昇とともに、拠出率が低くなる。また、そうした状況下で一定の拠出率を確保するためには、国庫補助の額を大きくしならなければならない。

　現行の年金制度は、第1の部分は単に人口成長率を利子率とする資産であり、第2の部分は人々の拠出率が高くなると、拠出インセンティブが低下する構造を持っている。人々が拠出することに社会的連帯を見出すような制度とは、おそらく拠出率が増加すると、個々人の拠出のインセンティブが高まるような制度のことであろう。現行制度はそれからかけ離れた制度である。社会的連帯感を創出するような年金制度は、おそらく世代内の再分配をも内包したものになるだろう。

第4章　年金未加入と生活保護モラルハザードに関する実証分析

　国民年金は加入・保険料納付が義務付けられているものの、給与から天引きされる被用者年金とは異なり、第１号被保険者について実質的に加入・保険料支払いを強制することができていない。保険料納付率は過去10年間急速に低下し、2005年度の未納率は32.9％であった。

　現在の公的年金制度は社会保険「長生きしすぎることへの保険」と社会保障「世代間の助け合い」という2つの役割を負わされている。「世代間の助け合い」あるいは「（老後）生活の最低保障」を目的とした制度として、わが国には生活保護がある。世帯保護率の推移を見ると、戦後長らく低下を続け95年頃に底を打ったが、その後、ゆるやかに増加している。

　生活保護制度は健康で文化的な最低限度の生活を守るもので、例えば年金支給を受けている場合には、生活保護基準額からの差額が補填される形で扶助が行われる。重要な点は、憲法の規定に従いすべての国民が生活保護という扶助制度に「強制加入」していると考えられることである。さらに、「保険料」支払いについても、税負担でありかつ脱税には重い罰則が課されている。また、生活保護支給の要件は健康で文化的な最低限度の生活のために必要な資力があるか否かであり、困窮の理由は問わない。つまり、公的年金制度が担う老後生活の最低保障を、生活保護制度は強制加入・保険料収納で補完、場合によっては代替していると見ることができる。

　本章では、「生活保護モラルハザード仮説」（将来生活保護制度による救済をあてにして、強制貯蓄である年金保険料支払いを行わないという仮説）を実証的に検討する。生活保護は理由を問わず救済を行う政策であるため、制度の趣旨からこのようなモラルハザードを防ぐことはできない。また、データの不備、実証方法の困難もあって、この理論的な仮説はこれまで検証されることがなかった。本章では、生活保護制度の補足性の原則に注目し、米国で急速に発展する政策評価手法を応用し分析する。生活保護制度では福祉の立場からは、救済が望ましいためモラルハザードは問題ではない。問題は、基礎年金制度が保障と保険という2つの政策目的を単一の（加入が義務で、定額保険料と給付額固定）制度によって達成しようとしていることにある。モラルハザードによって年金保険料の支払いが行われないことで、一定の給付を行うため保険料引き上げが必要となり、さらなる逆選択を招き、保険としての年金の問題を深刻にする。したがって年金制度に対する生活保護モラルハザードの存在に対処するためには、社会保障制度全体の中での公的年金制度の総合的な改革が求められる。

第5章　年金知識とその形成

　年金知識にかかわる先行研究は少数しかない。これは、国民に年金の知識が正確かつ十分に行き渡っているかを重視するのは政策形成プロセスの課題であり、経済学と政治学の学際領域に存在しているため、財政の安定ほどは省みられてこなかった課題と言える。しかし、民主主義的な政策形成プロセスの一手順として、年金知識の啓蒙に目を向けることは一考の余地がある。本章では、当研究会で実施したアンケート結果を元に、性、年齢、地域、加入している年金制度などの属性と年金知識の関係や、情報源につき分析を行い、正誤問題の全体的傾向、年金知識があいまいな内容等について検討した。年金不信感に関する設問を従属変数に、正誤重み付け合計得点を独立変数においた線形回帰分析では、年金知識があろうがなかろうが国民に根付いた年金不信感は極めて高いと考えられる結果を得た。

第6章　年金通知システムと資産形成

　退職後の老齢期の生活設計において基盤となる資産を形成しようとしたとき、年金は固定収入とみなすことができる。本章では、年金加入者が自らの年金見込額を意識して年金資産とみなしているか等をアンケート結果から検証するとともに、各個人が自らの年金加入記録を把握して、老齢期の生活設計の基盤となる資産の一部として認識することについて、情報システムが貢献できる可能性と、その際の留意点について検討した。分析結果からは約７割の人々が現実に必要となる貯蓄額を確保しなければならないという意識が薄く、貯蓄目標額を低く設定している問題があることがわかった。速やかな年金情報提供システムの拡充により、個人化された資産形成シミュレーションを可能とし、個々人に自らのリスクについて気付かせることが重要である。

第7章　公的年金ガバナンス－国民はどこに注目しているか

　本章では公的年金のガバナンスやモニタリングを整理した上で、加入者や受給者がオーナーシップ（注2）をより発揮できるようなガバナンスやモニタリングのあり方を検討する。その際、国民が年金制度の責任は誰にあり、何を問題だと考えているかをアンケートを使って探索的に分析する。

　公的年金の関係者には加入者と受給者および政府があり、制度の担当者として、制度変更の決定に携わる国会議員、制度の企画や執行（保険料徴収、給付、積立金の運用）に携わる各種政府組織がある。これら制度の担当者をどのように統制・監視していくかが、公的年金におけるガバナンスやモニタリングの問題である。

　当研究会で実施したアンケートによれば、人々は、国会議員や官僚に責任があり、国会議員や制度の執行が制度不信の原因だと考えるほど、年金制度に問題があると考える傾向が見られた。この結果から、国会や審議会を通じた制度改正手続きや制度執行の監視に対する国民の関与を改良することが、制度に対する好評価につながる可能性が示唆される。

第8章　年金不信と公的年金の世代間不公平

　公的年金のオーナーシップは、(1)公的年金制度のガバナンスに関わる国民（マクロ）レベル、(2)所有者意識に関わる個人（ミクロ）レベルに分類できる。本稿では後者について扱うが、この場合に年金受給権に不確実性が大きいことが問題となる。

　年金不信が深まれば、公的年金の所有者意識は低まる。NIRAのアンケート調査によれば、高齢化で年金制度が維持できないと考える度合いは若い世代ほど高まる。背景には、それぞれの世代が直面してきた公的年金制度が違うことがある。年金不信を探るには、これまでの年金改革の歴史を振り返る必要がある。

　ライフサイクル・モデルによって、過去の公的年金制度ごとに拠出・給付バランスを計算した。(1)若い世代ほど拠出・給付バランスは低下し、(2)改革のたびに拠出・給付バランスはおおむね低下してきた。過去の公的年金改革で給付の削減と拠出（負担）の増加を繰り返した歴史が、世代間不公平を形成し、特に若い世代の年金不信を促したと考えられる。

　また、国庫負担比率の引き上げにともない、公的年金課税の強化がなされた。背景には、世代間の公平性を高めることも政策的な目的とされていた。公的年金課税は給付への課税であるから、拠出・給付バランスを低下させる。ライフサイクル・モデルによれば、若い世代ほど拠出・給付バランスが低下する。古い世代には課税の効果が及ばず、公的年金課税で世代間の公平性を確保するのは難しい。NIRAのアンケートでも、公的年金課税で年金制度の信頼性が低くなることが示され、その度合いは若い世代ほど大きい。

　若い世代の年金への信頼を高め、世代間の公平性を確保するには、公的年金改革の枠組みでは困難であり、特定の世代をターゲットにする課税のような政策が必要である。しかし、少子高齢化のもとで高齢者の年金給付を削減する政策の政治的実効性は低いであろう。

第9章　年金に対する国民の知識・政策評価が投票行動に与える影響

　国民の年金に対する知識、考えが選挙にどのように反映されたかを検証した結果、１）国民の社会保障制度・分配システムに対する考え方は、自民党・民主党といった二大政党支持者の間や無党派層の間では大きな違いがない、２）年金改革に関する考え方としては、「年金一元化・消費税を年金財源にする」の考えを支持する割合と「年金一元化反対・消費税を年金財源することにも反対」の考えを支持する割合が拮抗し、支持政党間での差は小さい、３）年金制度に対する知識量は年金制度に対する信頼性に影響を与えているわけではない、４）国民はシンプルでわかりやすい年金制度を望んでいるが、賦課方式のもたらす世代間の問題については、国民はよく理解していない可能性が高い、５）国民の半数近くが自民党と民主党の年金改革案の違いを識別しておらず、さらに、自らの年金改革のイメージと実際に投票した政党の年金改革案が対応していない場合が多い。具体的な各党の年金改革案を理解して、有権者が投票行動をしているわけではない、６）自民党・公明党の支持層は、現行制度に対する不満は相対的に低く、民主党支持者、無党派層で高く、実際の選挙においては、民主党が年金制度に不満を持つ無党派層の票を引きつけている。選挙において、年金問題は、その具体的な改革案の是非ではなく、現行制度に対する不満層を野党が引きつけるという効果を持っていることが確認できた。

第10章　公的年金制度に関する政策評価

　現行の公的年金制度（国民年金、厚生年金）について、2004年の年金改革以降を中心に、NIRA型政策評価による評価を行った。評価基準としては、効率性、公平性、影響等があるが、ここでは最上基準を「有効性」とし、まずNIRA型政策評価の手順に従って評価を行った上で、「給付水準の適当性」「年金ガバナンス及び年金コミュニケーションの問題」等、年金政策特有のチェックポイントにつき評価を行った。

　現在、我が国では公的部門のガバナンス改革を促す要求が高まっている。今後、国民の一人ひとりが制度全体に対する年金情報を理解し、関心を持ち、チェックすることが可能なスキームをいかに構築するかが、公的年金制度の運営に大きく関わってくる。

第11章　公的年金制度におけるオーナーシップとガバナンス－各章の提言を中心に

　1章から前章まで、2004年の改革後の公的年金制度のあり方について、個人のオーナーシップ強化の観点から検討してきた内容につき、各章で提起された提言部分を中心に抜粋して紹介する。

第12章　「公的年金制度に関する意識調査」調査概要

　本研究会で5月に実施した、公的年金制度に関するアンケート調査結果の概要について報告する。併せて調査票も掲載している。調査結果として、厚生年金制度空洞化の兆し、受給額における年金別の格差の存在等が明らかになった。

目次

要約
第1章　　総論――公的年金のオーナーシップを考える　駒村康平
第2章　　年金制度の理念的基盤としての「連帯」　菊池馨実
第3章　　1号被保険者による国民基礎年金拠出行動のゲーム理論的分析　瀧澤弘和
第4章　　年金未加入と生活保護モラルハザードに関する実証分析　菅桂太
第5章　　年金知識とその形成　和泉徹彦
第6章　　年金通知システムと資産形成　和泉徹彦
第7章　　公的年金ガバナンス―国民はどこに注目しているか　中嶋邦夫
第8章　　年金不信と公的年金の世代間不公平　上村敏之
第9章　　年金に対する国民の知識・政策評価が投票行動に与える影響　駒村康平
第10章　　公的年金制度に関する政策評価　辻明子、佐々木香代、駒村康平
第11章　　公的年金制度におけるオーナーシップとガバナンス－各章の提言を中心に　
駒村康平、佐々木香代、辻明子
第12章　　「公的年金制度に関する意識調査」調査概要　辻明子、佐々木香代

図表

図表1　年金制度の個人のオーナーシップに関連する事項
図表1-1　年金に対するオーナーシップの種類
図表1-2　公的年金に対する関心
図表1-3　年金制度不信に対する責任
図表1-4　年金制度不信の理由
図表1-5　年金財政方式の概念
図表3-1　現行制度の資金の流れ
図4-1　国民年金未納率と世帯保護率の推移1965-2004年
表4-1　公的年金の加入状況別に見た生活保護モラルハザードの有無
表4-2　記述統計量
表4-3　選択方程式:「生活保護モラルハザード」の状態選択式のロジット推定
表4-4　モラルハザード意図を制御関数によって除去した年金未納･未加入行動
図4-2　推計された制御関数とその信頼区間
図4-3　生活保護モラルハザードの程度と年金非納期待値
図4-4　生活保護モラルハザードの程度と限界処方効果
図4-5　状態選択が年金非加入に与えた影響に関するパラメータ推計値
表4-5　生活保護モラルハザードによる年金未納･未加入割合の変化
図表5-1　知識正誤問題の単純得点分布
図表5-2　重み付け得点の昇順分布（全問合計、Q1～Q9）
図表5-3　知識正誤に対する自信度重み付け得点分布
図表5-4　年金知識と地域性
図表5-5　年金知識と情報源
図表5-6　加入制度と年金知識（共通制度）の関係
図表5-7　加入制度と年金知識（国民年金）の関係
図表5-8　加入制度と年金知識（厚生年金）の関係
図表5-9　加入制度と年金知識（重み付け得点）の関係
図表5-10　年金不信の責任の所在
図表6-1　現在金融資産額の分布
図表6-2　金融資産を構成する商品（複数回答）
図表6-3　リスク金融商品保有と平均金融資産額
図表6-4　平均余命と老後生活費総額・受給可能年金総額
図表6-5　貯蓄目標額の分布
図表6-6　貯蓄目標額と現在貯蓄額のギャップ
図表6-7　必要年間貯蓄額の分布
図表6-8　貯蓄目標ギャップ（個票）
図表6-9　アカウントアグリゲーションサービスの仕組み
図表7-1　公的年金制度の関係者
図表7-2　公的年金制度運営者の内部構造
図表7-3　現在のガバナンス・モニタリングの構造
図表7-4　因子分析のイメージ
図表7-5　回帰分析のイメージ
図表7-6　公的年金制度に対する問題意識
図表7-7　公的年金制度に対する問題意識の要因（順序ロジット）
図表7-8　20歳以上の人口や投票数に占める65歳以上の割合（将来推計）
図表7-9　各主体の責任についての因子分析：回転後の結果
図表7-10　不信の理由についての因子分析：回転後の結果
図表8-1　高齢化にともなう年金不信の世代間ギャップ
図表8-2　世代別の拠出・給付バランスβの推移
図表8-3　過去の公的年金改革の概要
図表8-4　公的年金課税を考慮した拠出・給付バランスβと変化率
図表8-5　年金課税によって世代間公平が高まったか
図表8-6　年金課税によって年金への信頼や満足度が高まったか
図表9-1　年金知識スコアーの分布
図表9-2　年金の情報源
図表9-3　情報媒体別の年金知識スコアー
図表9-4　年齢別年金知識スコアー（平均点）
図表9-5　項目別年金知識スコアー
図表9-6　年齢別項目別年金知識の構造
図表9-7　年齢別項目別年金知識の優劣関係
図表9-8　加入保険別年金知識スコアー
図表9-9　年金に対する評価別の年金知識スコアー
図表9-10　保険料に対する考え方
図表9-11　給付に関する考え方
図表9-12　再分配に関する考え方
図表9-13　世代間移転と給付保障に関する世論
図表9-14　支持政党別年金の知識
図表9-15　支持政党別の社会保障タイプの支持状況
図表9-16　年金改革に対する支持状況
図表9-17　加入保険別年金改革に対する支持状況
図表10-1　年金制度の主な変遷
図表10-2　公的年金制度の一元化に関する経緯
図表10-3　社会保障制度体系図
図表10-4　年金政策に関する目的・手段の整合性
図表10-5　年金政策に関するアクターの活動と結果
図10-6　計画策定のフローチャート
図10-7　女子の0歳の平均余命（予測と実績）：1985-2025
図表12-1　男女構成比・年齢10歳階級構成比
図表12-2　年齢別人口構造
図表12-3　最終学歴
図表12-4　最終学歴（年齢別）
図表12-5　就業状態
図表12-6　就業状態（年齢別）
図表12-7　就業状態（年齢別）就業構造基本調査（平成14年）より
図表12-8　世帯年収
図表12-9　配偶関係
図表12-10　女子の有配偶率
図表12-11　配偶関係（性年齢別）
図表12-12　一番長く加入していた公的年金
図表12-13　一番長く加入していた公的年金(65歳以上)
図表12-14　現在加入している公的年金
図表12-15　現在加入している公的年金（就業状態別）
図表12-16　国民年金（第１号）の就業状態別構成比
図表12-17　年金受給額（年金別）
図表12-18　老後の生活費
図表12-19　生活費を支える収入のうち公的年金の割合
図表12-20　老後生活のために準備したい貯蓄目標額
図表12-21　貯蓄目標と受給金額に関する情報
図表12-22　年金の知識正答率
図表12-23　公的年金制度の情報入手
図表12-24　特に情報を得ていない
図表12-25　生活が苦しくなったとき
図表12-26　年金制度への考え方
図表12-27　年金給付は次世代を考慮する必要はない
図表12-28　年金改革は将来考えればよい
図表12-29　将来不利にならないよう現高齢者給付を引き下げるべき
図表12-30　これまでの年金制度に問題があったか
図表12-31　年金制度不信の理由
図表12-32　国の年金制度に非常に責任がある
図表12-33　年金制度改革に対するスタンス
図表12-34　年金制度に対するスタンス（支持政党別）
図表12-35　国の年金制度に対する関心程度

研究体制　社会保障制度における個人のオーナーシップ強化に関する研究会
（肩書は当時）

座長　　　　　駒村康平　　東洋大学経済学部教授
委員　　　　　和泉徹彦　　田園調布学園大学講師
　　　　　　　上村敏之　　東洋大学経済学部助教授
　　　　　　　菊池馨実　　早稲田大学法学学術院教授
　　　　　　　瀧澤弘和　　経済産業研究所研究員
　　　　　　　中嶋邦夫　　ニッセイ基礎研究所副主任研究員
オブザーバー　菅桂太　　　国立社会保障・人口問題研究所客員研究員
NIRA役職員　　江崎芳雄　　総合研究開発機構理事
　　　　　　　後藤元之　　同研究開発部長　
　　　　　　　佐々木香代　同研究開発部主任研究員
　　　　　　　辻明子　　　同研究開発部主任研究員

引用を行う際には、以下を参考に出典の明記をお願いいたします。
（出典）総合研究開発機構（2007）「年金制度と個人のオーナーシップ」

脚注
1 比較静学とは、モデルの中で内生的に決定される変数（この場合、1号被保険者の納付率）がパラメータ（この場合、人口成長率や実質利子率など）を変えたときにどのように変化するかを分析・予測すること。 1 比較静学とは、モデルの中で内生的に決定される変数（この場合、1号被保険者の納付率）がパラメータ（この場合、人口成長率や実質利子率など）を変えたときにどのように変化するかを分析・予測すること。
2 本章で取り扱うオーナーシップは制度に対するものであり、個人が受け取る年金に対するオーナーシップとは異なる。 2 本章で取り扱うオーナーシップは制度に対するものであり、個人が受け取る年金に対するオーナーシップとは異なる。

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